Правительство Российской Федерации одобрило комплекс мер по разработке схем территориального планирования.

О комплексе мер по разработке схем территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных районов, генеральных планов поселений и городских округов:
Анализ ситуации в области разработки, согласования и утверждения документов территориального планирования
Градостроительная деятельность в области территориального планирования регулируется Градостроительным кодексом Российской Федерации (далее - Кодекс) и нормативными правовыми актами Российской Федерации.
В соответствии с Кодексом территориальное планирование направлено на определение назначения территорий путем установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения, зон с особыми условиями использования территорий.
К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации в области территориального планирования относятся подготовка и утверждение схем территориального планирования Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации - подготовка и утверждение схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления - подготовка и утверждение соответственно схем территориального планирования муниципальных районов, генеральных планов городских округов и генеральных планов поселений.
В Российской Федерации на федеральном уровне схемы территориального планирования Российской Федерации необходимо утверждать в установленных сферах деятельности федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в которых необходимо создание объектов капитального строительства федерального значения для обеспечения осуществления соответствующих полномочий Российской Федерации.
Должны быть утверждены 81 схема территориального планирования субъектов Российской Федерации (из них по федеральным округам - в Центральном 17, Северо-Западном 10, Южном 13, Приволжском 14, Уральском 6, Сибирском 12, Дальневосточном 9), 2 генеральных плана субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москва и Санкт-Петербург. На муниципальном уровне подлежат утверждению 1793 схемы территориального планирования муниципальных районов, 520 генеральных планов городских округов, 1799 генеральных планов городских поселений и 19848 генеральных планов сельских поселений.
В соответствии с поручением Президента Российской Федерации В.В.Путина от 25 апреля 2006 г. Минрегион России организовал и ежеквартально ведет мониторинг результатов работы, проводимой в субъектах Российской Федерации по подготовке документов территориального планирования, принятию в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях нормативных правовых актов, регулирующих градостроительную деятельность.
По данным указанного мониторинга в настоящее время утверждены схемы территориального планирования Республики Башкортостан, Московской, Смоленской, Ростовской, Самарской, Саратовской и Астраханской областей, готовится к утверждению проект схемы Липецкой области, а также генеральный план субъекта Российской Федерации - города федерального значения Санкт-Петербурга. На согласование в Минрегион России внесены проекты схем Республик Карелия и Адыгея, Пермского, Ставропольского и Краснодарского краев, Новосибирской, Калужской, Рязанской, Тульской, Омской и Воронежской областей, Ханты-Мансийского автономного округа - Югра.
На стадии разработки и согласования находятся 449 схемы территориального планирования муниципальных районов, 244 генеральных плана городских округов, 293 генеральных плана поселений в границах поселений, 1025 генеральных плана поселений в границах населенных пунктов. В Минрегионе России прошли согласование 5 проектов генеральных планов городских округов (Геленджик, Домодедово, Троицк и др.), внесены на согласование проекты генеральных планов городских округов Орел и Казань.
Утверждены 273 схемы территориального планирования муниципальных районов, 235 генеральных планов городских округов, 343 генеральных планов поселений в границах поселений, 2168 генеральных планов поселений в границах населенных пунктов.
В 169 муниципальных образованиях с населением свыше 100 тысяч человек за период с 2004 по 2007 год разработаны и утверждены генеральные планы 51 городов, разрабатываются или находятся на стадии согласования генеральные планы 93 городов.
Работа по разработке и утверждению генеральных планов активно ведется в городах с численностью свыше 100 тыс. человек, однако неудовлетворительно проводится работа по разработке генеральных планов для малых и средних городов, сельских поселений.
Анализ показывает, что организация территориального планирования сдерживается в техническом и организационном отношении, прежде всего, отсутствием качественных плановых материалов и недостатком средств, причем последняя проблема наиболее актуальна для сельских поселений и муниципальных районов.
Примерная стоимость разработки схемы территориального планирования муниципального района оценивается в среднем в размере 2,5 миллионов рублей, генерального плана сельского поселения в размере 0,5-1,5 миллионов рублей. В этой связи представляется, что эта задача должна решаться за счет собственных средств муниципалитетов, а при необходимости - субсидий из региональных бюджетов.
На федеральном уровне целесообразно сосредоточить усилия на создании единой картографической цифровой основы для территориального планирования путем многофункционального использования плановых материалов, получаемых в результате реализации федеральных программ в области картографии и космической деятельности. Соответствующую цифровую основу необходимо безвозмездно передать субъектам Российской Федерации и муниципалитетам, что позволит существенно снизить их затраты на территориальное планирование.
Анализ рассмотрения проектов региональных и муниципальных документов территориального планирования позволяет сделать вывод о том, что качество проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации в большинстве случаев недостаточно для решения затрагиваемых в документах такого уровня задач. Большинство документов территориального планирования субъектов Российской Федерации, прошедшие процедуру согласования, не получили положительного заключения.
В частности, допускаются ошибки в отображении на схеме существующих и планируемых границ федеральных земель, сформулированные цели и задачи территориального планирования не соответствуют законодательству Российской Федерации в сфере градостроительства, структура проектов схем не соответствует требованиям Кодекса, в графической части зачастую отсутствуют карты (схемы), обязательные для разработки.
Следует обратить внимание на то, что практически во всех проектах схем территориального планирования субъектов Российской Федерации на содержащихся в них картах (схемах) не отображены границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства в населенных пунктах (часть 3 статьи 14 Кодекса). Как правило, в указанные проекты включаются перечни таких объектов для установления зон планируемого их размещения при подготовке соответствующих генеральных планов поселений, городских округов.
В рамках проводимого мониторинга на региональном и местном уровнях выявлены существенные различия в обеспеченности нормативными правовыми актами, регулирующими градостроительную деятельность в области территориального планирования.
В частности, уровень такой обеспеченности наиболее высок в Архангельской, Амурской, Владимирской, Вологодской, Калужской, Кировской, Курганской, Магаданской, Московской, Омской, Пензенской, Рязанской, Самарской, Саратовской, Сахалинской, Тульской, Ярославской и Тюменской областях, Республиках Башкортостан, Дагестан, Коми, Марий Эл, Тыва, Ханты-Мансийском и Ямало-Ненецком автономном округе автономных округах, Пермском крае.
Динамика обеспеченности субъектов Российской Федерации нормативными правовыми актами, регулирующими состав, порядок подготовки проектов схем территориального планирования субъектов Российской Федерации, порядок внесения изменений в такие схемы (часть 10 статьи 15 Кодекса), характеризуются следующими данными:
- на ноябрь 2006 г. - 34 (38,6 %);
- на сентябрь 2007 г. - 60 (70,69 %).
На местном уровне обеспеченность актами, регулирующими состав, порядок подготовки документов территориального планирования муниципальных образований, порядок подготовки изменений и внесения их в такие документы, а также состав, порядок подготовки планов реализации таких документов (часть 2 статьи 18 Кодекса), составляет :
- на ноябрь 2006 г. - 19 (21,59 %);
- на сентябрь 2007 г. - 41 (48,24 %).
Одновременно следует отметить, что разработка проектов документов территориального планирования субъектов Российской Федерации и муниципальных образований ведется в отсутствие утвержденных схем территориального планирования Российской Федерации.
Такая ситуация создает предпосылки для возникновения конфликта интересов уровней власти, поскольку при утверждении документов территориального планирования Российской Федерации могут вступать в противоречие с ранее утвержденными документами территориального планирования регионального и местного уровней. С учетом того, что приоритеты в системе документов территориального планирования разных уровней не определены, это вызовет существенные препятствия в реализации указанных документов. Это предопределяет необходимость скорейшего развертывания и проведения процесса территориального планирования на федеральном уровне в возможно короткий срок.
Территориальное планирование в системе стратегического прогнозирования Российской Федерации
Схема территориального планирования представляет собой один из инструментов управления комплексным развитием территорий, который создает пространственно-территориальную основу для реализации долгосрочной стратегии социально-экономического развития регионов и государства в целом, развития государственной и муниципальной производственной и социальной инфраструктуры на принципах согласованности и публичности действий всех уровней власти, достижения баланса государственных, общественных и частных интересов.
В силу этого представляется, что территориальное планирование на уровне Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должно входить в систему стратегического прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации, формируемую во исполнение поручений Президента Российской Федерации от 21.06.2006 N Пр-1406 и от 19.02.2007 # Пр-449ГС о разработке Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации (далее - Концепция) и законопроекта о государственном стратегическом прогнозировании и социально-экономическом развитии Российской Федерации.
В пункте "2" статьи 1 Кодекса установлено, что территориальное планирование - это планирование развития территорий, в том числе для установления функциональных зон, зон планируемого размещения объектов капитального строительства для государственных или муниципальных нужд, зон с особыми условиями использования территорий. В соответствии с частью 1 статьи 9 Кодекса территориальное планирование направлено на определение в документах территориального планирования назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.
В этой связи представляется целесообразным развить указанные положения Кодекса, установив, что документы территориального планирования Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований должны быть направлены на решение задач развития отраслей, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, определенных одобренными Правительством Российской Федерации долгосрочными отраслевыми стратегиями (концепциями, доктринами) развития, утвержденными уполномоченными органами государственной власти субъектов Российской Федерации долгосрочными стратегиями социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, утвержденными представительными органами местного самоуправления долгосрочными стратегиями социально-экономического развития муниципальных образований, соответственно.
В свою очередь, задачи и целевые показатели развития соответствующих отраслей, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований должны определяться в указанных стратегиях исходя из необходимости достижения целей развития государства, поставленных в Концепции. Следует отметить, что такой подход соответствует мировому опыту планирования пространственного развития территорий.
Таким образом, документы территориального планирования приобретают значение системы взаимоувязанного планирования государственных и муниципальных капитальных инвестиций, на этапе которого осуществляется:
определение конкретных объектов, строительство которых в долгосрочном периоде необходимо для государственных и муниципальных нужд, связанных с осуществлением органами государственной власти и органами местного самоуправления полномочий в соответствующих сферах управления, в целях взаимно согласованного решения задач социально-экономического развития, определенных в долгосрочных отраслевых, региональных и муниципальных стратегиях развития; планирование взаимоувязанного в пространстве размещения таких объектов.
В свою очередь, целевыми программами, приобретающими значение планов реализации указанных схем, должна обеспечиваться увязка мероприятий по созданию объектов капитального строительства федерального, регионального и местного значения в прогнозном периоде с учетом целей и сроков их строительства, а также ограничений по финансовым ресурсам.
В целях реализации данного подхода Минрегион России считает необходимым после утверждения Концепции ускорить, исходя из ее положений, подготовку и утверждение долгосрочных отраслевых стратегий развития.
Решение этой задачи тем более актуально, что позволит поставить на законную, экономически проработанную основу реализацию ключевых мероприятий в различных отраслях экономики, в частности, энергетике, транспорте, использовании природных ресурсов, а также отбор инвестиционных проектов для финансирования за счет Инвестиционного фонда, базой для которых в соответствии с правовыми актами Российской Федерации выступают соответствующие отраслевые стратегии.
Общий подход и комплекс первоочередных мер по организации территориального планирования на уровне Российской Федерации
Минрегион России подготовил проект постановления Правительства Российской Федерации "О порядке подготовки и согласования проектов схем территориального планирования Российской Федерации, порядке внесения изменений в такие схемы" (далее - проект Постановления), который определяет как общий подход к организации территориального планирования на федеральном уровне, так и комплекс первоочередных мер по скорейшему развертыванию этой работы и ее завершению к 2010 году в соответствии с требованиями Федерального закона "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации".
При принятии Кодекса его финансово-экономическое обоснование не предусматривало потребность в средствах федерального бюджета на его реализацию; такие средства не предусматриваются и федеральным законом о бюджете на предстоящий период.
В этой связи федеральным органам исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в установленных сферах деятельности которых необходимо создание объектов капитального строительства федерального значения для обеспечения осуществления соответствующих полномочий Российской Федерации, следует обосновать объем необходимого финансирования работ по территориальному планированию, а Минфину России предусмотреть финансирование за счет средств федерального бюджета работ по территориальному планированию в соответствующем периоде.
По экспертным оценкам, на разработку схемы территориального планирования Российской Федерации в одной из перечисленных в Кодексе областей потребуется от 20 до 80 млн. руб. Таким образом, общий объем средств федерального бюджета на выполнение работ по территориальному планированию составит ориентировочно от 500 до 700 млн. руб.
Схемы территориального планирования Российской Федерации содержат значительное число общих элементов (рельеф суши, гидрография и гидротехнические сооружения, дорожная сеть и дорожные сооружения и другие) и информационных слоев (административно-территориальные границы, границы земель лесного фонда, особо охраняемых природных территорий федерального значения, земель обороны и безопасности и др.).
В этой связи предлагается поручить Минтрансу России совместно с Минюстом России, Минэкономразвития России, Минприроды России, Минпромэнерго России, Минобороны России, МЧС России, ФСБ России, СВР России, ФСО России, Россвязьохранкультурой в срок до 1 сентября 2008 года обеспечить на базе актуализированной электронной цифровой карты масштаба 1:100000 создание информационных слоев цифровой картографической основы схем территориального планирования Российской Федерации и включение в нее элементов содержания (слоев), содержащих соответствующую общую информацию (при ее наличии в цифровом виде).
Следует отметить, что сформированный цифровой картографический материал составит единую основу для территориального планирования не только на уровне Российской Федерации, но и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных районов, существенно сократив соответствующие затраты региональных и местных бюджетов. Более того, созданная цифровая основа станет пространственным базисом для разработки долгосрочных отраслевых, региональных и муниципальных стратегий развития, в совокупности определяющих основные направления комплексного развития территорий, в том числе в разрезе экономических районов, во исполнение поручения Президента Российской Федерации от 25.10.2007 г.
Федеральные органы исполнительной власти, осуществляющие функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, в установленных сферах деятельности которых необходимо создание объектов капитального строительства федерального значения для обеспечения осуществления соответствующих полномочий Российской Федерации, должны с использованием указанной цифровой картографической основы в срок до 1 сентября 2009 года разработать, согласовать и представить в Правительство Российской Федерации проекты схем территориального планирования Российской Федерации в соответствующих областях, включающие:
- сведения о видах (названиях) и назначении объектов капитального строительства федерального значения, размещение которых планируется вне границ населенных пунктов, а также сведения о наименованиях населенных пунктов, в которых планируется размещение объектов капитального строительства федерального значения, о видах (названиях) и назначении указанных объектов капитального строительства федерального значения;
- карты (схемы), на которых отображаются в том числе зоны планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения.
При этом предлагается установить, что в случае размещения объектов капитального строительства федерального значения вне границ населенных пунктов зоны планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения устанавливаются в пределах от трехкратной до пятикратной нормы отвода земель для размещения указанных объектов. В случае размещения объектов капитального строительства федерального значения в населенных пунктах зоны планируемого размещения указанных объектов устанавливаются в соответствии с границами таких населенных пунктов.
Это позволит избежать необходимости внесения Правительством Российской Федерации в последующем многочисленных изменений в утвержденные схемы территориального планирования Российской Федерации для уточнения границ таких зон на картах крупного масштаба.
Взаимная увязка проектов отраслевых схем территориального планирования Российской Федерации в части планируемого размещения объектов капитального строительства и оценка соответствия указанных проектов долгосрочным отраслевым стратегиям развития будет осуществляться Минрегионом России.
Урегулирование разногласий между федеральными органами исполнительной власти по вопросам согласования проектов схем территориального планирования Российской Федерации предлагается возложить на создаваемую Правительственную комиссию по вопросам регионального развития. На этой комиссии также предлагается рассматривать разногласия по указанным вопросам между федеральными органами исполнительной власти и высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации для принятия решений о внесении проектов схем территориального планирования Российской Федерации в Правительство Российской Федерации для утверждения либо о направлении на доработку.
Предложенный подход позволит в минимальные сроки осуществить территориальное планирование на уровне Российской Федерации с последующим уточнением пространственного положения планируемых к строительству федеральных объектов (при необходимости) для целей дальнейшей реализации программно-целевых мероприятий по выбору, резервированию, изъятию и представлению соответствующих земельных участков для строительства этих объектов.
Тем самым в единой системе долгосрочного планирования на всех уровнях власти и управления будет сформирована объективная, взаимоувязанная основа для эффективной политики бюджетных капитальных инвестиций, реализации частных инвестиционных проектов и комплексного развития территорий в целом.